Auf unserer LEA-Sitzung vom 10. Juni 2022 haben wir uns drei Stunden intensiv mit den Themen Schulentwicklungsplanung und Monitoring befasst. Hier ein ausführlicher Bericht verbunden mit dem Dank an die beiden Vertreter aus der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen und der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie für die detaillierten Ausführungen.
Inhaltsverzeichnis
Schwierigkeiten der Bevölkerungsprognose
Schulentwicklungsplanung aus Sicht des Landes
Herausforderungen für die Planung
Aktueller Stand des Monitorings
Bezirkliche Schulentwicklungsplanung
Bevölkerungsprognose
Ein Vertreter der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen, zuständig für die Bevölkerungsprognose, hat dem Landeselternausschuss die Bevölkerungsprognose für das Land Berlin vorgestellt.
Aktuell liegt die Bevölkerungsprognose 2018 bis 2030 vor (https://www.stadtentwicklung.berlin.de/planen/bevoelkerungsprognose/). Eine neue Prognose soll noch im Jahr 2022 erscheinen. In der Prognostik werden drei Varianten berechnet (untere, mittlere und obere). Die mittlere Variante ist diejenige, die vom Senat als zentrales Planungsinstrument des Landes Berlin beschlossen wird, Planungen für nahezu alle Lebensbereiche basieren hierauf.
Die Bevölkerungsprognose beruht auf den sogenannten Prognoseräumen (lebensweltlich orientierte Räume, LOR; https://daten.berlin.de/tags/prognoseraum). Auf dieser Ebene wird die Prognose gebildet. Es gibt 60 Prognoseräume in Berlin, in denen im Schnitt jeweils etwa 60.000 Personen leben. Die Unterschiede der Bevölkerungszahlen der Prognoseräume sind allerdings sehr groß (zwischen 70 und 180.000). Auf dieser Basis werden die Prognosen für die zwölf Bezirke und für das Land Berlin errechnet.
Methodik
Ausgangspunkt der Prognosen ist die konkret bekannte Bevölkerungsverteilung zu einem bestimmten Zeitpunkt. In der noch aktuellen Prognose ist der Stichtag der 31.12.2018. Alters- und Regionalstruktur sind aus den Daten des Einwohnermelderegisters genau bekannt.
Drei entscheidende Faktoren beeinflussen die Bevölkerungsprognose: Geburten, Sterbefälle und Migrationsbewegungen (unterteilt in Zu- und Abwanderung). All dies wird strukturiert nach Altersgruppen und regionalspezifisch betrachtet.
Um eine Prognose für das Folgejahr zu erstellen, wird grundsätzlich zunächst das Alter aller Personen um ein Jahr erhöht. Dann werden zu erwartende Geburten und Zuzüge hinzugerechnet, zu erwartende Sterbefälle und Fortzüge werden abgezogen. Basis hierfür sind jeweils Erfahrungswerte aus den vorangegangenen drei bis fünf Jahren, die in Zusammenarbeit mit Expert*innen verschiedener Bereiche bewertet werden.
Wanderungsbewegungen
Zuzüge und Fortzüge aus/nach Berlin werden dreistufig berücksichtigt: Wanderungsbewegungen zum/ins Berliner Umland, innerhalb Deutschlands und internationale Wanderungsbewegungen. Dabei hatten in den fünf Jahren (2014-2018) vor der aktuellen Prognose (von 2018) internationale Migrationsbewegungen den größten Anteil (57%).
Die Altersstruktur der Wanderungsbewegungen der vorangegangenen Jahre wird genau untersucht und als Fortschreibung in die Prognose einbezogen. Dabei sind die Altersstrukturen der verschiedenen Wanderungsbewegungen (Umland, Deutschland, international) unterschiedlich. Vielfach ziehen Familien vor allem mit jungen Kindern im vorschulischen Alter aus Berlin weg. Starke Zuzugs-Salden hat Berlin dagegen in Altersgruppen ab 18 Jahren aufwärts.
Binnenwanderungen innerhalb Berlins – also Umzüge in Berlin – werden ebenfalls untersucht und nach Altersstruktur ausgewertet. Hier finden sich Entsprechungen zu den Zu-/Fortzügen über die Stadtgrenzen hinweg. Dies wird insbesondere für die regionale Verteilung der Zu-/Fortzüge in Berlin berücksichtigt. Besondere Faktoren – z.B. eine Erstaufnahmeeinrichtung in einer Region – werden hinzugerechnet.
Entwicklungen wie aktute internationale Fluchtbewegungen, coronabedingte Veränderungen, u. Ä. sind nicht prognostizierbar.
Wohnungsneubau
Das Wohnbauflächen-Informationssystem (WoFIS) enthält sämtliche Wohnungsbauplanungen der kommenden zehn bis zwanzig Jahre. Je konkreter ein Vorhaben in Planung oder sogar Realisierung ist, desto stärker wird es in die Prognose einbezogen. Bauvorhaben in der ferneren Zukunft werden dagegen nur mit erheblichen Abschlägen – von bis zu 50% – in die Prognose einbezogen. Für die Bevölkerungsprognose werden Wohnungsneubauvorhaben im Verhältnis zur Zahl der bereits vorhandenen Wohneinheiten berücksichtigt. „Nachverdichtungen“, z.B. Dachgeschoss-Ausbauten, werden nicht separat berücksichtigt, da diese Einzelvorhaben sich praktisch bereits in den Wanderungsbewegungen abbilden.
Die Wohnungsgrößen werden bei Neubauvorhaben nicht im Einzelnen berücksichtigt, da die Erfahrung zeigt, dass die durchschnittlichen Wohnungsgrößen im Neubau zwischen den Bezirken sehr ähnlich sind. Deswegen werden die genauen Wohnungsgrößen gar nicht betrachtet, sondern der Durchschnittswert wird in jedem Prognoseraum genutzt.
Der erwartete Bezug neuer Wohnungen wird in der Prognose über drei Jahre gestaffelt abgebildet, da aufgrund von Erfahrungswerten im Durchschnitt nicht davon auszugehen ist, dass Neubauten kurzfristig nach Fertigstellung alle auch bezogen werden.
Neubaubezug und Binnenwanderung innerhalb Berlins in Neubaugebiete haben eine ähnliche Altersstruktur wie die Umlandwanderung, da die persönlichen Anlässe und Ursachen für die relevanten Umzüge ähnlich sind. Daher wird für die angenommene Altersstruktur des Neubau-Bezugs die gleiche Struktur prognostiziert wie für die Umlandwanderung. So sind beispielsweise unter Sechsjährige besonders stark berücksichtigt, 12-jährige dagegen besonders schwach.
Ein Neubaumonitoring ist 2021 mit Angaben aus 2020 gemacht worden. Hier ist die Bezugsannahme: Mehrfamilienhäuser: 2 Personen pro Wohnung, Einfamilienhäuser: 3 Personen pro Wohnung.
Schwierigkeiten der Bevölkerungsprognose:
- Zeiträume: Die Erfassungszeiträume müssen groß sein; viele Verwaltungen fordern noch weitere Horizonte als 2030 an. Die kommende Bevölkerungsprognose wird bis 2040 reichen. Da langfristige Prognosen grundsätzlich nicht sehr genau sein können, und da außerdem nicht planbare Sonderereignisse (z.B. die Pandemie) sehr viel verändern, wird die Bevölkerungsprognose alle zwei bis drei Jahre aktualisiert.
- Kieze und Stadtviertel haben aufgrund ihrer Altersstruktur gewisse „Lebenszyklen“. Veränderungen sind jedoch schwer langfristig zu prognostizieren, da die Sterbedaten von Personen in einem früheren Neubauviertel sich über sehr weite Zeiträume verteilen.
- Die Auswirkungen großer Neubauvorhaben sind schwer zu prognostizieren, gerade hinsichtlich Binnenwanderungen: Wo kommen die Zuziehenden her?
- Auswirkungen von Mietsteigerungen und Gentrifizierung: Zu diesem Thema werden Expert*innen befragt, dennoch ist dies schwer zu prognostizieren.
Prognosen bilden immer nur statistische Mittel ab. Neue Bewegungen, neue Trends müssen immer wieder neu erkannt und eingerechnet werden. Hier werden immer die letzten drei Jahre vor Prognose berechnet. Die nächste Prognose wird auf dem Jahr 2021 basieren. Sämtliche innerstädtischen Wanderbewegungen werden bis dahin in der Prognose enthalten sein. Für die kommenden drei Jahre wird diese Prognose dann wieder ziemlich genau stimmen – so wie auch die Prognose für 2019 sehr nah an der realen Entwicklung war.
Schulentwicklungsplanung aus Sicht des Landes
Ein Vertreter der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie, zuständig für Schulentwicklungsplanung, hat dem Landeselternausschuss die Grundlagen der Schulentwicklungsplanung und der Schulnetzplanung aus Sicht des Landes dargestellt.
Das Schulgesetz regelt grundsätzliche, welche Aufgaben die Bezirke und welche der Senat im Zusammenhang mit der Schulentwicklungsplanung haben. Zeitpunkt, Rhythmen und Methoden sind dagegen nicht festgelegt. Daher gibt es unterschiedliche Methodiken.
Die 12 bezirklichen Schulentwicklungspläne (SEP) sind die Grundlage für den Berliner SEP. Der letzte SEP Berlin von 2014 ist in einer Situation der Bevölkerungsentwicklung entstanden, die sich von der heutigen stark unterscheidet. Allein der Gang durch die Gremien dauerte damals ein Jahr, so dass der Plan bei seiner Verabschiedung bereits veraltet war.
Monitoring
Daher wurde dann ein neues Instrument geschaffen, das eine schnelle Handlungsorientierung geben sollte, nämlich das sogenannte Monitoring. Bei der Einführung war das Ziel, ein einfaches, schnelles – wenn auch vielleicht vereinfachendes – Modell zu schaffen. Hierfür wurde zunächst die natürliche demografische Entwicklung aus dem Einwohnerregister entnommen (für die Grundschule die 6- bis unter-12-Jährigen, für weiterführende Schulen die 12- bis unter-16-Jährigen). Die räumliche demografische Entwicklung beruhte auf der Arbeitshypothese, dass es keinen merklichen Wohnungsleerstand in Berlin geben werde, dass letztlich also die Zuwächse aus WoFIS vollständig hinzukommen – also ohne Abschläge. Die Idee ist also: Wo Wohnungen entstehen, muss auch die soziale Infrastruktur entstehen, also hier: Schulen.
Datengrundlagen
2019 wurde das Modell umgestellt. Nunmehr werden zwei Datengrundlagen verwendet. Einerseits ist dies die Bevölkerungsprognose. Da ein Teil der Schüler*innen keine öffentliche Schule besucht, sondern Schulen in privater Trägerschaft, wird hier eine erfahrungsbasierte Strukturquote von 90% angewendet. Zur Ermittlung der Zahl der voraussichtlich erforderlichen Schulplätze in öffentlicher Trägerschaft werden also 90% der Bevölkerung in den schulischen Altersgruppen berücksichtigt.
Zweite Datengrundlage ist die Modellrechnung der SenBJF zur Entwicklung der Schüler*innen-Zahlen. Diese Modellrechnung setzt auf ein Übergangsquoten-Modell, in dem der Wechsel der Klassenstufen als jährlich aktualisierter Erfahrungswert eingeht. Basis ist die jeweils jährlich aktuelle SenBJF-Statistik der Schüler*innen-Zahlen. Diese Prognose hat eine rein inner-schulische Logik und kann die Dynamik der wachsenden Stadt methodisch nicht abbilden.
Für das Monitoring wird also eine städtebauliche Prognose mit einer innerschulischen Prognose verbunden.
Herausforderungen für die Planung
Die Datenbasis der Bevölkerungsprognose ist der 31.12.2018, die Datenlage der Prognose ist mittlerweile sehr unscharf.
Die Planungsräume der Bevölkerungsprognose haben feste Grenzen. Die Einschulungsbereiche dagegen beziehen sich auf die Größe einer Schule, sie müssen sich mit dem Neubau von Wohnungen und/oder Schulen vergrößern/verkleinern können. Sie können nicht mit den Prognoseräumen korrelieren. Die Prognoseräume sind also nur für die bezirkliche Ebene relevant, für die kleinräumliche Grundschulplanung aber nicht.
Insbesondere im Primarbereich, also bei den Grundschulen / Grundstufen, sind vorhandene mögliche Überkapazitäten nicht überregional verrechenbar, da die Schüler*innen in ihrer unmittelbaren Wohnumgebung mit einem Schulplatz versorgt werden müssen. Daher wird ein Aufschlag von 5% auf die Schülerzahlenprognose vorgenommen, um hierfür eine rechnerische Reserve zu haben.
Aufgrund der aktuellen Abweichungen von den Bevölkerungsprognose werden weitere 5% aufgeschlagen. Die sind jetzt aber praktisch schon durch die Schüler*innen v.a. aus der Ukraine belegt, die ja nicht „planbar“ waren.
Daher geht die Senatsverwaltung aktuell für den Primarbereich von einem Schulplatzbedarf aus, der ca. 10% oberhalb der reinen Prognosezahlen liegt.
Aktueller Stand des Monitorings
Die aktuellen Monitoring-Berichte werden gemeinsam mit den Bezirken erstellt. Innerhalb der kommenden zwei Wochen werden die Entwürfe zur Abstimmung an die Bezirke versandt. Nach einer finalen Abstimmung ist mit Vorliegen der Monitoring-Berichte im August 2022 zu rechnen. Aus Sicht der Senatsverwaltung ist gegen eine Veröffentlichung der Berichte nichts einzuwenden.
Es ist davon auszugehen, dass Berlin immer noch 5% unter einer optimalen Versorgung im Primarbereich liegt (190.000 Primar-Schulplätze, über alle relevanten Schularten). Bis 2026/27 soll dieses Defizit durch die aktuellen Bauvorhaben auf ca. 1% reduziert werden.
Im Bereich der Sekundarstufe I (ISS/GemS) wird sich das Defizit im gleichen Zeitraum von ca. 10% auf ca. 5% verringern.
Im Gymnasialbereich waren in den letzten Jahren rechnerisch noch Kapazitäten frei, hier werden jedoch verstärkt weitere Plätze geschaffen werden müssen.
Aus Anmerkungen und Fragen
Der Zuzug ist aktuell deutlich geringer als erwartet. Es ist derzeit unklar, ob es sich um eine bald endende „Corona-Delle“ oder um einen längerfristigen Trend handelt.
Die „optimale Versorgung“ geht von einem Raum-Zug Verhältnis gemäß den üblichen Berechnungsverfahren aus (z.B. benötigt ein Grundschul-Zug regelmäßig ca. 12 Räume. (sechs allgemeine Unterrichträume zzgl. Fachräume, Teilungsräume etc). Die Klassenfrequenzen gehen mit den Standard-Größen in die Berechnung ein (in der Primarstufe also 24 Schüler*innen pro Klasse). Wenn faktisch mehr Schüler*innen in einer Schule unterrichtet werden, wird dies als Defizit ausgewiesen. Aus einer Reihe von Gründen liegen die Durchschnittsfrequenzen faktisch niedriger (Grundschulen: 22 bis 23 Schüler*innen). Daher die Erfahrung, dass grundsätzlich 5% mehr Plätze nötig sind.
Die Monitoring-Gespräche betreffen den quantitativen Gesamtrahmen. Es ist dann Aufgabe des Bezirks, innerhalb dieses Rahmens das bezirkliche Grundschulnetz zu organisieren.
Schwierigkeit zu kleiner Räume: Mindestgrößen für unterschiedliche Raumkategorien sind im Sanierungsleitfaden festgelegt (beispielsweise für einen Stammgruppen-Raum: 1,7 m²/Schüler*in, zzgl. 12 m² für Lehrkräfte, zzgl. Teilungsräumen usw.; siehe Seite 21: https://www.berlin.de/schulbau/_assets/service/downloadcenter/publikationen/leitfaden-fur-die-sanierung-von-schulen.pdf) Die Bezirke arbeiten derzeit daran, jeden einzelnen Schulraum in der Stadt zu erfassen und daran die Kapazität zu ermitteln. Da finden sich auch 48 m²-Räume, die nach heutigen Standards nicht als Klassenräume bewertet werden können. Veränderungen sind lokal z. B. durch MEB möglich, hier sind nur schrittweise Verbesserungen möglich. Bei der Planung und Umsetzung ist mit Blick auf die örtlichen Gegebenheiten, Kosten-Nutzen-Erwägungen, der Wirtschaftlichkeit und der bedarfsgerechten (zeitlichen) Bereitstellung von Schulplätzen eine Abwägung zu treffen.
Schulneubauten müssen angesichts planerischer und baulicher Kapazitätsengpässe priorisiert werden. So hatte in den letzten Jahren die Versorgung mit Grundschulplätzen die höchste Priorität.
Hier eine Übersicht der durch die HOWOGE geplanten / vorbereiteten Schulneubauten: https://www.howoge.de/schulbau/neubau.html
Planung von Schulneubauten differenziert nach Schularten: Da schulgesetzlich festgelegt ist, dass nur 2/3 der Primarstufe einer Gemeinschaftsschule für die wohnortnahe Versorgung geplant werden darf, das dritte Drittel jedoch nicht, ergibt sich lokal rechnerisch ein höherer Bedarf. Es müssen also höhere Kapazitäten geschaffen werden. Entsprechendes gilt für Grundschulen mit SESB-Zügen.
Ein wichtiges Thema und auch Gegenstand der Koalitionsvereinbarung ist die überbezirkliche Steuerung im Bereich der weiterführenden Schulen. Vielfach geht es bei den überbezirklichen Schüler*innen-Wanderungen gar nicht mehr um Schulprofile, sondern es ist rein defizitbedingt. Beispielsweise gehen viele Pankower Schüler*innen in Lichtenberg zur weiterführenden Schule, da es in Pankow bei weitem nicht genug Plätze gibt. Das strategische Ziel in diesem Bespiel ist daher vorrangig in Pankow Schulplätze zu schaffen, um Lichtenberg zu entlassen und damit langfristig ein nachhaltig regional ausgeglichenes Schulstandortnetz zu schaffen.
Schon lange gehen viele Schüler*innen aus Mitte in Reinickendorf zur weiterführenden Schule. In Mitte mangelt es jedoch an Neubauflächen. Eine gute Erreichbarkeit mit dem schienengebundenen Nahverkehr ist hier letztlich entscheidend für eine gute überbezirkliche Schulnetzplanung. Auch kreative Lösungen sind möglich (wie beispielsweise das Wiener Schulschiff zeigt: https://www.schulschiff.at/).
Bezirkliche Schulentwicklungsplanung
Ein Mitglied der AG Schulentwicklungsplanung von Lichtenberg, informiert den Landeselternausschuss über das bewährte Verfahren der bezirklichen Schulentwicklungsplanung in Lichtenberg.
Es gibt in Lichtenberg einen Schulentwicklungsplan seit den 2000er Jahren, in der heutigen Form seit 2017. Jährlich erfolgt eine Teilaktualisierung, alle zwei Jahre eine vollständige Aktualisierung. Der aktuelle Plan ist hier einsehbar: https://cloud.beas-lichtenberg.de/index.php/s/jdS2s7tEyrtDSZT
Der bezirkliche SEP verbindet Schulplatzbelegung, Schulplatzbedarfe und Prognosen. Struktur und Inhalte sind im Rahmen des jährlichen Monitorings mit SenBJF abgestimmt.
Der SEP betrachtet zahlreiche Faktoren wie schulscharfe Schüler*innen-Zahlen und -Prognosen, Bevölkerungsentwicklung, Wohnungsbauvorhaben, Schulbaumaßnahmen und mehr. Grundlagen sind eine genaue Raumübersicht der Schulen, die gegeneben Kapazitäten (auch Sporthallen), WoFIS-Angaben, Haus-genaue Bevölkerungszahlen, Willkommens-Schüler*innen und mehr.
Der SEP wird von der bezirklichen AG Schulentwicklungsplanung begleitet, in der Mitglieder des Schulausschusses der BVV und des BSB sowie das Bezirksamt / Schulamt vertreten sind. Die AG tagt regelmäßig viermal pro Jahr. Außerdem findet in jeder der fünf Schulplanungsregionen des Bezirks einmal jährlich ein Schulgipfel mit allen Schulgemeinschaften statt, auf dem der aktuelle Planungsstand vorgestellt und erörtert wird. Nach der Fertigstellung des SEP folgen die entsprechenden Anhörungen sowie schließlich der Beschluss durch das BA.
Im Laufe der Jahre hat der Bezirk zahlreiche Herausforderungen bei der Erstellung des SEP identifiziert, die jeweils konkret so genau wie möglich bearbeitet werden. Hierzu zählen beispielsweise:
- Wandel in der Altersstruktur - z.B. Sterberate - Problemfall Neubauviertel der Ende 70er / Anfang 80er (u.a. Plattenbauviertel Ostteil Berlin), in Schulentwicklungsplänen nicht erfasst, kein Faktor bei Bedarfsanerkennung durch die Senatsbildungsverwaltung
- Anpassungen Einschulungsbereiche - sich von Jahr zu Jahr ändernde Einschulungsbereiche
- große Wohnblöcke - Bezirke sind aufgefordert Wohnblöcke nicht zu zerschneiden für Einschulungsbrereiche, teilweise aber notwendig (schulscharfe Verknüpfungen mit Blocknummern schwierig)
- Strukturquote - 90/10 Grundschule/anderweitige Versorgung)
- überschneidende Einschulungsbereiche (nicht in Lichtenberg, aber in anderen Bezirken)
- Verwaltungsvereinbarungen über Bezirksgrenzen hinweg - Zahlen fallen häufig unter den Tisch oder Planungen liegen nicht vor
- Wechselwünsche / Rückstellungen Grundschule (vor Einschulung) - unterschiedlich stark aufgeprägt
- Zu- und Wegzüge
- gebundener Ganztag - besonders viele Wechselwünsche (weg, wie hin)
- Wechsel mit Klasse 5 auf grundständige Gymnasien / grundständige ISS - schwer kalkulierbar
- fast alle Datenübernahmen manuell - fehleranfällig
- Quote ISS / Gymnasium finden - in Lichtenberg 70/30 - große Unterschiede zwischen den Bezirken und ggf. insbesonders zukünftig auch von Jahr zu Jahr (Schulplatzmangel / Chancen)
- Willkommensklassen/Geflüchtete - auch SuS in Willkommensklassen benötigen Platz, in Zahlen/Statistiken häufig nicht eingerechnet, schwer kalkulierbar, sehr unterschiedliche Raumbedarfe in Schule
- unterschiedliches Zahlenmaterial - Novemberstatistik der SenBJF, eigene vom Schulamt (in Lichtenberg) im Oktober erhobene Zahlen bei den Schulen, Schulplanungsregionen ungleich Prognoseräume - Daten schwer verknüpfbar
- kein Zugriff auf LUSD für den Bezirk - noch nicht überall im Einsatz, LUSDIK mit Pflegeproblem, bereits erfasste Daten müssen nochmals erfasst werden
- Filialen / selbstgenutzt - liegen häufig etwas entfernt, Schwierigkeit bei Erstellung Einschulungsbereiche nach 2km-Richtwert
- Filialen, Fremdschulen, Drehscheiben (Grundschulen) - Schulgemeinschaften bzw. Teilschulgemeinschaften welche an fremden Schulen untergebracht sind, Entfernungen schwierig wegen 2km Richtwert
- Prognosedaten - Bevölkerungsprognose nur alle paar Jahre, lässt gerade wieder auf sich warten, WoFIS Daten häufig nur vage - nur Mehrfamilienhäuser erfasst oder Einfamilienhäuser ab 10 Wohneinheiten (WE), Annahmen Mehrfamilienhäuser-WE x 2 x 6% GS, Mehrfamilienhäuser-WE x 2 x 4% Sek I, Einfamilienhäuser-WE x 3 x 6% GS, Einfamilienhäuser-WE x 3 x 4% Sek I häufig nicht zutreffend
- gestaffelte Bezugsannahme bei Wohnungsneubau - Einzug 50% in Jahr 1, 30% in Jahr 2, 20% in Jahr 3 absolut realitätsfern in Lichtenberg
- Förderzentren - Kapazität immer abhängig von individuellem Raumbedarf, meist berlinweiter Einschulungsbereich